San Francisco Frontiers - Análisis jurídico de los mecanismos constitucionales ante la crisis sanitaria en Ceuta

La persistente crisis migratoria y humanitaria que afecta a la Ciudad Autónoma de Ceuta ha sobrepasado los cauces de la gestión administrativa ordinaria, proyectando su impacto de manera inmediata sobre la infraestructura asistencial del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria (INGESA). En el debate doctrinal y político se ha planteado la pertinencia de activar los mecanismos de excepcionalidad constitucional previstos en el artículo 116 de la Constitución Española, específicamente los estados de alarma, excepción o sitio, como herramientas para contener el colapso de los servicios públicos. Un análisis riguroso desde la perspectiva del Derecho Sanitario y del principio de proporcionalidad exige delimitar estrictamente la viabilidad jurídica de estos instrumentos y su adecuación al fin perseguido.

Desde la dogmática constitucional, la declaración del Estado de Excepción se encuentra supeditada a un presupuesto habilitante tasado: la alteración grave del orden público institucional o del libre ejercicio de los derechos fundamentales, de tal magnitud que las potestades ordinarias resulten insuficientes para su restablecimiento, conforme al artículo 13 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio (LOAES). Introducir este mecanismo ante un fenómeno migratorio masivo adolece de un vicio de inadecuación del presupuesto de hecho. La presión sobre el sistema sanitario, por crítica que sea, no constituye una subversión del orden constitucional ni una insurrección. Además, el Estado de Excepción faculta la suspensión de derechos fundamentales, como la libertad deambulatoria del artículo 19 de la Constitución Española (CE) o la libertad personal del artículo 17 CE, lo cual colisionaría frontalmente con la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y el Derecho de la Unión. La privación de libertad de los administrados por razones de control fronterizo o insuficiencia asistencial bajo esta modalidad vulneraría el principio de legalidad penal y administrativa.

Más restrictivo todavía es el Estado de Sitio, regulado en el artículo 116.4 CE y los artículos 32 a 36 de la LOAES, reservado a supuestos de insurrección o actos de fuerza contra la soberanía, independencia o integridad territorial de España, cuya declaración corresponde al Congreso de los Diputados por mayoría absoluta y a propuesta exclusiva del Gobierno. Bajo este régimen, la autoridad militar asume el mando del orden público, con eventual aplicación de la jurisdicción castrense a la población civil. Se trata, con diferencia, del instrumento constitucional más alejado de la naturaleza de una crisis migratoria y sanitaria, y ninguna lectura razonable de la situación de Ceuta permite reconducirla a ese presupuesto.

El Estado de Alarma contempla explícitamente en su tipología las "crisis sanitarias, tales como epidemias y situaciones de contaminación grave". Bajo la óptica del Derecho Sanitario, este es el único vector constitucional con encaje teórico, puesto que su naturaleza jurídica no busca la suspensión de derechos, sino la limitación y reordenación de estos en salvaguarda de la salud pública, entendida como un bien jurídico de rango constitucional (artículo 43 CE). Sin embargo, cualquier intento de utilizar el Estado de Alarma en Ceuta para confinar a la población migrante en espacios públicos o limitar su movilidad general se enfrenta a los estrictos límites fijados por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en las Sentencias de Tribunal Constitucional (SSTC) 148/2021, de 14 de julio, y 183/2021, de 27 de octubre, dictadas a raíz de la gestión de la pandemia del COVID-19. Esa doctrina fija dos límites infranqueables.

El primero es la frontera insalvable entre "limitación" y "suspensión", establecida en la STC 148/2021. El Tribunal Constitucional determinó que el artículo 55.1 CE no incluye el Estado de Alarma entre los supuestos habilitantes para suspender derechos fundamentales. El artículo 11.a) de la LOAES solo permite al Gobierno "limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos". Establecer un confinamiento perimetral o generalizado que vacíe de contenido el derecho a la libertad de circulación (artículo 19 CE) de forma absoluta se considera una suspensión encubierta de facto. Aplicado a Ceuta, el Gobierno no podría utilizar un Real Decreto de Alarma para obligar de forma generalizada a los migrantes a permanecer recluidos en campamentos o zonas acotadas, pues vulneraría esta doctrina.

El segundo límite es el principio de proporcionalidad y la individualización, reiterado en la STC 183/2021. El Tribunal Constitucional recordó que las limitaciones a la movilidad en el Estado de Alarma deben ser proporcionadas, idóneas y justificadas por criterios técnicos específicos. No cabe imponer restricciones que impidan el libre desarrollo de los derechos si existen medidas administrativas ordinarias menos gravosas, como la aplicación de la Ley de Extranjería o la normativa de salud pública. Cualquier restricción perimetral debería responder a un brote epidemiológico objetivable y medible, nunca a una motivación de control migratorio o de orden público secundario.

Donde el Estado de Alarma sí despliega toda su validez constitucional y legal, sin colisionar con la doctrina sobre restricciones de movilidad, es en la reorganización de los servicios de salud colectiva. La autoridad competente dispondría de prerrogativas excepcionales indispensables para evitar la quiebra asistencial del INGESA. Al margen de la reordenación de competencias sanitarias, el Estado de Alarma habilita una herramienta adicional de particular relevancia operativa en un escenario como el de Ceuta: la posibilidad de que el Real Decreto de Alarma atribuya a las Fuerzas Armadas desplegadas, la Unidad Militar de Emergencias y, dada la implantación histórica de la Comandancia General de Ceuta, otros efectivos del Ejército de Tierra, entre ellos el Tercio "Duque de Alba" II de la Legión, unidad de referencia de dicha Comandancia, la condición de agentes de la autoridad. Esto se hizo en el artículo 5 del Real Decreto 463/2020 del estado de alarma por el COVID-19.

La consecuencia jurídica es decisiva: la desobediencia o resistencia frente a esos efectivos deja de ser una infracción administrativa para constituir, potencialmente, un delito de atentado o de resistencia y desobediencia grave a la autoridad (artículos 550 y 556 del Código Penal). Cabe preguntarse, no obstante, si merecería la pena declarar el Estado de Alarma únicamente para obtener esa capacidad de ejecución. La declaración de autoridad de las Fuerzas Armadas dotaría de respaldo penal a la disciplina de los propios dispositivos de acogida y triaje ya desplegados en Ceuta. La consecuencia jurídica sería doble: de un lado, habilitaría a los militares desplegados a ejercer funciones de control, identificación y ejecución material de las órdenes de la autoridad competente delegada, incluyendo logística, transporte sanitario, montaje de hospitales de campaña, apoyo en cordones perimetrales o desinfección mediante las capacidades NBQ de la UME, sin que ello suponga una militarización del mando civil, ya que los efectivos actuarían bajo las órdenes de la autoridad civil delegada y no al margen de ella. Y de otro lado, la desobediencia o resistencia frente a estos efectivos dejaría de ser una infracción administrativa ordinaria para pasar a constituir, potencialmente, un delito de atentado o de resistencia y desobediencia grave a la autoridad o sus agentes, tipificado en los artículos 550 y 556 del Código Penal, con la consiguiente elevación de la respuesta punitiva del ordenamiento.

El análisis jurídico decae significativamente al valorar la eficacia de cualquiera de estas medidas transcurrido ya un mes desde el inicio de la crisis. Los estados de emergencia constitucional están informados por el principio de inmediatez y necesidad imperiosa ante un riesgo inminente; transcurrido ese plazo, el ordenamiento jurídico interpreta que la situación ha mutado de una urgencia imprevisible a una contingencia de gestión estructural de recursos públicos. A ello se suma que, existiendo ya cauces administrativos ordinarios, como la Ley de Extranjería, los protocolos de acogida humanitaria, la Ley 33/2011 y la LO 3/1986 en materia de salud pública, capaces de dar supuestamente respuesta a buena parte de las necesidades operativas, la exigencia de subsidiariedad que impone la doctrina del Tribunal Constitucional debilita considerablemente la justificación de acudir, un mes después, a la excepcionalidad constitucional. La aplicación tardía de una herramienta pensada para el choque reactivo inmediato pierde gran parte de su razón de ser como mecanismo de contención, sin perjuicio de que conserve utilidad como instrumento de reorganización logística y sanitaria en los términos ya expuestos.

El debate teórico planteado hasta aquí ha quedado, en el plano estrictamente jurídico, zanjado por la propia práctica gubernamental; pero esa validación normativa no debe confundirse con una gestión adecuada de la crisis. Lo verdaderamente reprochable no es la figura finalmente empleada, sino el mes transcurrido sin emplear ninguna: un mes en el que, mientras la ministra de Sanidad negaba públicamente la existencia de colapso sanitario en Ceuta, el propio Ejecutivo carecía todavía de un mando único capaz de coordinar la respuesta que hoy, tardíamente, pone en marcha. Esa es la crítica de fondo que debe hacerse, y no la corrección técnica del instrumento finalmente elegido.

Mediante Real Decreto de 25 de agosto de 2026, dictado al amparo de los artículos 23 y 24 de la Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional, el Gobierno ha declarado la situación de interés para la Seguridad Nacional para gestionar la crisis derivada de "la permanencia temporal indeterminada en la ciudad de Ceuta [...] de un elevado número de personas migrantes en situación irregular tras la afluencia masiva y simultánea ocurrida el 30 de julio de 2026". La declaración se extiende hasta el 31 de diciembre de 2026 y designa como Autoridad Funcional al titular del Ministerio de Política Territorial y Memoria Democrática, Ángel Víctor Torres, no al de Sanidad, si bien este último aporta recursos propios conforme al Anexo I del real decreto: "coordinación sanitaria, salud pública, sanidad exterior, disponibilidad de productos sanitarios y apoyo extraordinario que pueda resultar necesario para garantizar la continuidad de la respuesta sanitaria".

Conviene no confundir esta figura con la "emergencia de interés nacional", regulada en la Ley 17/2015, del Sistema Nacional de Protección Civil, y declarada en 2025 con motivo del apagón eléctrico y en 2026 por los incendios de Madrid y Ávila. Aquella responde a catástrofes naturales, tecnológicas o industriales, mientras que la situación de interés para la Seguridad Nacional del artículo 24 de la Ley 36/2015, la efectivamente declarada para Ceuta, está pensada para crisis de gravedad, dimensión y transversalidad que exigen coordinación reforzada bajo la dirección del Gobierno, precisamente para evitar tener que acudir a los estados de alarma, excepción o sitio.

Coherentemente con lo expuesto sobre la declaración de autoridad de las Fuerzas Armadas, los militares desplegados en Ceuta bajo este marco declarado no ostentan la condición de agentes de la autoridad, que sí les correspondería bajo un Estado de Alarma expresamente declarado en tal sentido. Su papel será solo de aportación de recursos y apoyo logístico, no de ejecución coactiva de órdenes con relevancia penal ante la desobediencia. Si la situación se agravara hasta el punto de requerir esa capacidad coercitiva adicional, el salto cualitativo hacia el Estado de Alarma, con las limitaciones doctrinales ya expuestas, seguiría siendo, jurídicamente, el único cauce disponible para darlo.

Cabe preguntarse, no obstante, si hubiera merecido la pena declarar el Estado de Alarma únicamente para obtener esa capacidad de ejecución en vez de la finalmente escogida de interés para la Seguridad Nacional del artículo 24 de la Ley 36/2015, que es la de un mecanismo de coordinación reforzada de competencias ordinarias, no de excepcionalidad constitucional, y así lo declara el propio real decreto. Pero la corrección técnica de la figura no debe eclipsar lo esencial: el mes de inacción y de negación del colapso sanitario que la precedió. Queda por ver si esa coordinación reforzada, y los recursos sanitarios, de acogida y de Defensa movilizados en sus anexos, resulta suficiente para evitar la quiebra asistencial del INGESA, o si, llegado el caso, será necesario dar el paso hacia el Estado de Alarma sanitario en los términos, y con los límites, ya expuestos.

D.Robinson--SFF