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La PAC, pilier de l'agriculture et de la construction européennes / Photo: © AFP
La PAC, pilier de l'agriculture et de la construction européennes
Pilier de la construction européenne et de l'agriculture du continent, la politique agricole commune (PAC) assure aujourd'hui l'essentiel du revenu de nombre d'agriculteurs. Sa renégociation en cours est un enjeu majeur, au coeur de la mission du commissaire européen Christophe Hansen, en visite mercredi au Salon de l'agriculture.
Pourquoi la PAC ?
La PAC naît avec le traité de Rome de 1957 instituant la Communauté européenne et entre en vigueur en 1962, à une période où le continent manque encore de nombreux produits malgré une amorce de modernisation agricole.
Parmi ses objectifs : une productivité accrue, un revenu équitable pour la population agricole, la sécurité d'approvisionnement, des prix raisonnables pour les consommateurs.
Le système, protecteur, combine prix garantis, tarifs douaniers aux frontières extérieures, aides à l'exportation... complété dans les années 1970 par des soutiens divers (à l'installation, aux zones défavorisées...), le tout stimulant un essor rapide de la production.
Le principe de solidarité financière stipule que les dépenses de la PAC sont supportées par tous les Etats.
Mais des critiques (coût, distribution, surproductions...) et un contexte de libéralisation des marchés et de négociations avec le GATT (future OMC) aboutissent en 1992 à une réforme, avec une baisse des prix garantis compensée par des aides directes au revenu agricole.
A terme, "on espérait qu'avec les gains de productivité on aurait moins besoin de compenser. Mais ça ne s'est pas passé comme prévu", raconte Hervé Guyomard, économiste à l'institut Inrae.
Essentiel des revenus
De fait, les rendements ont moins augmenté qu'espéré, tandis que les coûts de production (mécanisation, engrais, travail...) pénalisaient la compétitivité européenne face à de nouveaux concurrents, comme le Brésil.
Plus de 60 ans après l'instauration de la PAC, ses subventions assuraient ainsi en moyenne 49% des revenus agricoles (résultat courant avant impôt) dans l'UE en 2020-23. Avec des différences selon les secteurs et pays.
En France c'est 66%, en Allemagne 74%, aux Pays-Bas 22%.
Premier pays agricole, la France, contributrice nette au budget européen, est le premier pays bénéficiaire de celui de la PAC avec plus de 9 milliards d'euros annuels.
Ces écarts "tiennent à des effets de spécialisation productive", explique l'économiste Vincent Chatellier (Inrae): "En France la forte spécialisation sur les céréales et les herbivores contribue à cette situation. Aux Pays-Bas, les productions horticole et porcine sont peu soutenues".
Le défi du verdissement
Depuis les années 90, alors que les sols s'épuisent et le réchauffement s'accélère, l'UE ajoute aux aides des objectifs environnementaux, de santé... Une tendance pas toujours comprise par les intéressés, accompagnée aussi de complications administratives.
Cette politique culmine en 2020 avec le projet de Pacte vert, qui finit par se heurter à la crise du Covid, à l'invasion de l'Ukraine, aux manifestations agricoles...
"La souveraineté alimentaire est revenue sur le devant de la scène, ainsi que des questions comme le renouvellement des générations ou la position des agriculteurs dans la chaîne de valeur," souligne M. Guyomard.
Il devient "de plus en plus compliqué de concilier tous les objectifs que l'on assigne à cette +pauvre+ politique agricole commune", résume-t-il.
Dès lors la "subsidiarité" va prendre de plus en plus d'importance: plus de liberté est laissée à chaque Etat pour répondre à ses besoins.
PAC à la carte?
Ce principe de "subsidiarité" a d'abord concerné les mesures de développement rural, puis l'aide aux revenus via des "plans stratégiques nationaux" négociés avec Bruxelles.
"Dans sa proposition pour 2028-34, la Commission européenne a encore augmenté la marge de manoeuvre à la discrétion des États", note Hervé Guyomard: "C'est de moins en moins commun et de plus en plus une PAC à la carte (...) et dans le projet, l'environnement est moins bien traité que le soutien au revenu alors que les problèmes environnementaux sont toujours là".
La PAC serait intégrée dans un grand fonds de partenariat régional, qui n'englobe pas que l'agriculture.
Syndicats et grands pays agricoles sont vent debout, redoutant un budget en repli et des distorsions de concurrence.
A grands traits, ils se divisent entre un bloc libéral pour plus de flexibilité (Pays-Bas, Danemark, Suède, Finlande), un bloc (France, Espagne, Portugal, Irlande) pour un socle commun fort. Europe de l'Est et Etats baltes soutiennent un revenu égal mais goûtent moins les prescriptions environnementales.
Les négociations s'annoncent ardues, dans un contexte de définition d'un budget européen sous pression.
D.Robinson--SFF
